SEI, KAN, ZAI: THE RULING TRIAD OF JAPANESE BUREAUCRACY

JAPAN ANALYZED UNDER HOLSTI'S DECISION MAKING MODEL

Fuente: Japan Times

Según Holsti, en su lectura "Modelos de relaciones internacionales y política exterior", los modelos de toma de decisiones desafían las premisas que indican es fructífero “conceptualizar a la nación como un actor racional unitario cuyo comportamiento puede explicarse adecuadamente por referencia a la estructura del sistema”, una concepción realista en las relaciones internacionales, porque las personas, los grupos y las organizaciones que actúan en nombre del Estado son sensibles a las presiones y limitaciones distintas de las internacionales. Como tal, los analistas de toma de decisiones creen que uno debe tener en cuenta estos procesos internos, con especial atención dirigida a los tomadores de decisiones y sus definiciones de una situación, ya que es necesario ver esta a través de los ojos de quienes actúan en el nombre del estado y los contextos dentro de los cuales se desenvuelven. Por lo tanto, Holsti presenta tres tipos principales de modelos de toma de decisiones. En el siguiente artículo, después de un análisis cuidadoso y dadas las particularidades de la sociedad japonesa, se presentarán las tres premisas principales de Holsti para explicar por qué Japón se encuentra dentro de la primera categoría de modelo, llamada modelo de política burocrática.

Fuente: Holsti

1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL MODELO / PREMISAS

#bargaining #imperfectlyinternalizedvalues #organizationalbehavior #qualityofdecisions

El modelo burocrático japonés se caracteriza por una extrema supervisión de las normas que dan forma a la realidad social, económica y política. Aproximadamente, un 80% de políticas japonesas son producto del accionar de la burocracia, por ello, se evidencia la falta de protagonismo de los poderes del ejecutivo. Asimismo, la burocracia en Japón ha sido e factor determinante en los cambios cruciales que ha cruzado este país.

Tanto en el ámbito público como en el ámbito privado existen una serie de reglas y normas a llevar a cabo para ejercer actividades dentro del país, lo que afecta principalmente a sus relaciones económicas con otros Estados u organizaciones. Ya sean empresas, entidades internacionales, o personas privadas, estas deben pasar por una serie de regulaciones y exámenes que les permitan mantener sus licencias y permisos para participar en la vida cotidiana del país. Por ello es que la toma de decisiones proviene de esta interacción entre los solicitantes y la burocracia estatal.

La burocracia estatal se encuentra conformada por los más capaces, lo que conlleva a una confianza total en las decisiones del estado. Esta profesionalización de la burocracia se extiende por todos los niveles piramidales, basándose en la idea del servicio a la comunidad y en la necesidad de las decisiones a tomar. A continuación seguiremos viendo el desarrollo de este modelo.

2. RESTRICCIONES SOBRE EL PROCESO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES

#imperfectinformation #centralizationandhierarchy #organizationalintertia #conflict #bureocraticpolicies #decisionmaking

Muchos académicos juzgan que la estructura del gobierno de Japón está impulsada por la burocracia:

• Chalmers Johnson: Quien gobierna es la burocracia de élite de Japón. La burocracia redacta prácticamente todas las leyes, ordenanzas, reglamentos y licencias que gobiernan la sociedad.

• Kent E. Calder: METI y MOF son "los arquitectos principales" de la creciente presencia económica de Japón en los mercados mundiales.

• Jeffrey Hays: Tradicionalmente, el 80% de las políticas fueron formadas por burócratas y el 20% por los líderes electos del país. Hay más de un millón de funcionarios en el gobierno japonés y en los ministerios de economía. La burocracia nacional incluye 332.999 empleados de la administración general.

• Akio Mikuni y R. Taggart Murphy, en Policy Trap de Japón (2002): El gobierno central de Japón posee poco poder real, es una "confederación débil de ministerios" que actúa como "entidad soberana", cada uno administrando y actuando para segmentos de la sociedad. En otras palabras, la burocracia no solo controla los sectores industriales, sino que también participa en otros ámbitos de la sociedad japonesa.

Por lo tanto, podemos afirmar con seguridad que las políticas burocráticas dominan los sistemas de toma de decisiones. ¿No obstante, debería considerarse esto incorrecto? Y si la burocracia gobierna, ¿cuáles son sus fallas? Pempel (1992) concluye: “debido al papel central que ha desempeñado la burocracia japonesa en la planificación e implementación de tantos de los principales cambios en Japón, es un buen ejemplo de burocracia como planificador y agente de cambio”. De hecho, Hays (2013) agrega que es altamente meritocrática y generalmente cuenta con algunos de los "individuos más talentosos" de la nación, estando profundamente imbuida “tanto de un sentido de misión como de la voluntad de engrandecerse a sí mismo los poderes necesarios para lograr esa misión”. Como tal, Japón parece ser la excepción a las restricciones de Holsti sobre los modelos burocráticos con respecto a la información imperfecta, que, por supuesto puede surgir en ocasiones, pero que parecen no afectar los resultados.

“Debido al papel central que ha desempeñado la burocracia japonesa en la planificación e implementación de tantos de los principales cambios en Japón, es un buen ejemplo de burocracia como planificador y agente de cambio”.

La falla principal, por otro lado, es la lucha de poder entre facciones legítimas en la Dieta, Ministerios y Partidos, y la facción burocrática en esas instituciones. Así, hay un factor de inercia y conflicto, siguiendo el modelo de Holsti. Además, y para concluir la sección, según la percepción, Mainichi Shimbun, uno de los principales periódicos de Japón, realizó una encuesta en 1993 al público en general y descubrió que el 77% de los sujetos cuestionaron a los burócratas acreditados con el rápido crecimiento económico de Japón, y el 41% de los sujetos consideraban a los burócratas en la década de 1990 como codiciosos de poder. (Carpenter, 2003)

3. FUENTES DE TEORÍA, IDEAS Y EVIDENCIA

#organizationtheory #sociologyofbureocracies #bureocraticpolicies

Como ya se puede distinguir y de acuerdo con Susan Carpenter (2003), los japoneses describen su sistema de gobierno como una "tríada gobernante" de políticos conservadores, burócratas de élite y empresarios líderes (sei kan zai). Estas instituciones están unidas por elementos inherentes al sistema sociopolítico japonés, lo que resulta en una relación profunda y permanente.

Históricamente, la Restauración Meiji fue el nacimiento de la burocracia moderna y las raíces de la tríada gobernante, de ahí la fuente del poder burocrático. Sin embargo, la burocracia fuerte e inflexible con la toma de decisiones de arriba hacia abajo, criticadas por muchos estadounidenses hoy, fue reforzada por los propios estadounidenses al final de la Segunda Guerra Mundial para que pudieran controlar al gobierno japonés. (Hays, 2013) El historiador John Dower escribió: “los estadounidenses entraron y dijeron que estaban haciendo democracia. No quieren trabajar a través de la Dieta, quieren trabajar pensando en la burocracia... Los estadounidenses crearon este Japón más burocrático y, de hecho, lo proporcionaron”.

Con respecto a su organización, en el Gabinete, la mayoría de cuyos miembros deben provenir de la Dieta, es el órgano supremo de toma de decisiones de la rama ejecutiva del gobierno. El Primer Ministro, que encabeza el Gabinete, tiene derecho a nombrar y destituir a los ministros de estado que integran el Gabinete. Sin embargo, debido a que la burocracia japonesa juega un papel tan importante en la determinación de la política; los políticos, incluso los primeros ministros, son considerados trabajadores a tiempo parcial que tienen poco poder y a quienes se les debe enseñar cómo tomar las "decisiones correctas". (Hays, 2013)

Los japoneses describen su sistema de gobierno como una "tríada gobernante" de políticos conservadores, burócratas de élite y empresarios líderes (sei kan zai).

Como tal, y sociológicamente, los burócratas han sido tradicionalmente considerados como más capaces de gobernar que los políticos. Se dice que la burocracia japonesa se ve a sí misma como mejor capacitada para atender las necesidades del pueblo japonés que el propio pueblo japonés o los representantes que eligieron. (Hays, 2013)

Finalmente, para comprender cómo estos individuos de élite operan sus políticas burocráticas, debemos entender que el concepto de trabajo y ética está incrustado en el pueblo y es sustancialmente diferente al del mundo occidental, con generaciones de informalidad y discreción que constituyen un tema central en el estudio de la burocracia operativa japonesa. (Keehn, 1990) Michael Williams, en el Wall Street Journal, escribió que: “Los burócratas japoneses habitualmente trabajan días de 14 horas. Y en el apogeo de la temporada de presupuesto de fin de año, los más ocupados pasan un mes o más sin un día libre y llevan despiertos siete u ocho noches completas”. Ciertamente, algo que respetar.

4. CONCLUSIONES

En conclusión, un sistema burocrático que se asemeja a un modelo anterior a la guerra parece ser la clave del éxito de Japón, a pesar de que ha sido visto con escepticismo a través de muchos ojos. Sin embargo, no se puede negar un simple hecho: el sistema ha traído un tremendo éxito al país. La burocracia japonesa ha demostrado una y otra vez que parecen ser los únicos controladores adecuados del sistema político, trabajando muy duro por ello. También cuentan con el respeto de la mayoría de la población, y aunque existen percepciones negativas, la codicia parece ser su principal defecto. Los elementos de sei, kan, zai tal y como se discuten tanto en la toma de decisiones de la política interna como en la exterior, y en las fuentes de teoría y evidencia, que Holsti propuso en su modelo de toma de decisiones de política burocrática, han sido encontrados. Únicamente, han sido cuestionados ciertos elementos de su segunda premisa, pues algunas restricciones habituales del modelo han demostrado ser una especie de excepción para Japón, como siempre parece serlo, en el caso de este grande asiático.

BIBLIOGRAFÍA

• Carpenter, Susan (2003). Special Corporations and the Bureaucracy: Why Japan Can’t Reform. Editorial: Macmillan, London.

• Hays, Jeffrey (2013). Bureaucracy in Japan. From: Facts and Details.

• Holsti, Ole R. (1989). Models of International Relations and Foreign Policy. From: Blackwell Publishing, 13(1), pp. 15-43.

• Keehn, E. B. (1990). Managing Interests in the Japanese Bureaucracy: Informality and Discretion. From: Asian Survey, 30(11), 1021–1037.

• Pempel, T. J (1992). Bureaucracy in Japan. From: American Political Science Association, 25(1), 19.